［摘要］土地利用年度计划管理已经成为土地参与宏观调控的重要措施。现阶段土地利用年度计划是统分结合的指令性无偿分配管理模式，该模式存在土地利用计划指标供不应求和土地指标被低效使用甚至闲置的根本性矛盾。针对矛盾形成的原因，本文提出了完善的对策建议，即实现土地利用年度计划从部门计划向政府计划的彻底转变。
　　［关键词］土地利用年度计划；统分结合；资产化管理
　　［中图分类号］D035.5［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2011）04-0080-05

　　土地已经成为制约我国社会经济发展的因素之一，探讨科学合理有效的土地利用年度计划制定机制和政策，对于优化土地资源配置、实现产业结构调整、保障经济健康运行有重要的意义。本文分析了土地利用年度计划的作用，总结了我国土地利用年度计划管理制度的演化过程，以省级市A市为例分析了土地利用年度计划管理现行模式、取得的成绩和存在的问题及原因，并提出相关对策建议。
　　一、土地利用年度计划管理的概念和作用
　　（一）土地利用年度计划管理的概念
　　土地利用年度计划是土地利用计划的一种。所谓土地利用计划，是指为了在未来一定时期充分发挥土地的功能，对土地资源的开发、利用、整治、保护等进行计划，从而形成满足土地利用目标的一系列行动方案。土地利用年度计划就是指为实现一定的目标而制定的年度土地利用计划。
　  （二）土地利用年度计划管理的作用
　　土地利用年度计划管理具有重要的作用：第一，它是宏观调控的基本依据。自2003年以来，中国政府一直在运用金融、财政和土地政策来调控经济，但在不同的时期和条件下，三个调控政策的约束性不同，约束性大的政策就成为其他两个政策制定的基本依据。现阶段土地成了社会发展最主要的瓶颈，土地是最重要的宏观调控工具，是其他两个宏观调控手段的基础。第二，是体现地区重要战略的载体。土地利用计划将国家和地方战略具体化，通过适当形式向社会公布后会有效引导和稳定社会投资者和消费者的预期。同时，通过法律法规、行政命令和市场管制，保证国家和地方战略重点的实施。第三，是实现经济和社会和谐发展的重要措施。制定土地利用年度计划时可通过对整体的综合平衡，全面考虑局部和整体利益、经济和社会利益、个体和公众利益、即时和长远利益的矛盾，以促进社会和谐发展。第四，是促进土地节约集约利用的重要手段。土地利用年度计划管理可以通过控制用地总量、设定具体的用地指标、制定严格的保障措施、建立科学的管理考核机制等方式来规范、引导、鼓励土地使用者和管理者节约集约使用土地。第五，是降低违法违规用地的有效措施。［1］
　  二、土地利用年度计划管理制度的演变
　　（一）建设用地“实报实销”阶段
　　该阶段主要是计划经济时期和改革开放的早期。当时土地的供求矛盾不突出，土地利用规划的基础技术比较差，没有现代意义的土地利用年度计划。对于新增建设用地实行划拨制度，不做年度计划。土地的行政划拨并不是以土地利用计划为前提，基本做法是先立项，项目列入固定资产投资计划，经过批准，再到土地管理部门申请用地，土地供给表现为有建设项目就上，用地“实报实销”，无总量控制，也没有结构优化。
　  （二）以耕地保护为主要目标的初步探索阶段
　　该阶段大致对应1986-1999年。改革开放以来，中国工业化和城镇化快速发展，建设项目占用耕地的速度也在加快。为了做到一保证吃饭、二保证建设的要求，国家土地管理局主要抓的一项工作就是实行建设用地计划管理。1986 年3 月，中共中央、国务院在《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》中规定“今后必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地”，并先后专门针对此问题颁布了相关的法律文件。1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》第24 条规定，“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实施建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际情况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行”。
　  （三）以耕地保护为主要目标的指导性管理阶段
　　该阶段是从1999年到2004年。国土资源部成立后，于1999 年发布了《土地利用年度计划管理办法》，使土地利用年度计划管理具有了操作性。该阶段的计划管理比较宽松，其实是一种指导性的计划管理。
　  （四）以耕地保护和土地参与宏观调控为主要目标的指令性管理阶段
　　2004 年10 月22日,国务院印发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出对农用地转用年度计划实行指令性管理、改进农用地转用年度计划下达和考核办法等。随后国土资源部又下发了新的《土地利用年度计划管理办法》，该办法与1999 年通过的《土地利用年度计划管理办法》相比，细化了农用地转用年度计划。修订的重点内容主要集中在：一是对农用地转用计划指标实行分类设置和下达；二是对农用地转用计划实行指令性管理，并强调严格计划执行的法律效力；三是明确对计划执行情况进行考核。针对国民经济运行中存在的新开工项目数量多、规模大、固定资产投资增长过快的情况，国务院办公厅于2006 年6 月13 日转发了发展改革委、国土资源部、银监会《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目的意见》（国办发44号）。为进一步落实土地管理和耕地保护的责任制，国务院又于2006 年8月31日发布《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。2006 年12月，国土资源部修订了《土地利用年度计划管理办法》。
　　这一阶段的土地利用计划管理突出表现出以下几个特点：（1）从部门计划到政府计划。原来土地利用指标仅由土地部门分解，现在多个部门共同参与用地计划的制定，同时也有更高层次的领导层参与讨论土地利用计划的编制和执行；（2）从调控土地利用走向调控宏观经济；（3）从单一的耕地指标走向多指标的综合体系；（4）从指导性走向约束性和强制性；（5）土地利用计划的地位越来越高，作用也越来越明显，计划制定和管理的科学性要求越来越高。
　　综上，土地利用年度计划管理呈现以下特点:（1）土地利用计划从无到有；（2）土地利用计划从大类计划到大类与小类计划相结合发展；（3）土地利用计划从增量向增量和存量并重发展；（4）土地利用计划从土地管理部门一家操作向以土地管理部门为主多家参与发展；（5）土地利用计划管理目标从保护耕地向以保护耕地和参与宏观调控并重发展；（6）土地利用计划管理从重视量向量和质并重发展，对土地的质量、利用结构、利用效率等质的特征越来越重视；（7）土地利用年度计划管理在不同法律之间的协调性越来越好，其龙头作用得到明显加强。
　　三、A市土地利用年度计划管理的现行模式
　　A市目前的土地利用年度计划管理是统分结合的指令性无偿分配管理模式。指标分为市统筹和区县分解两部分，市统筹指标包括职能部门统筹指标和不可预见性市级预留指标。对指标的分配全部实行无偿指令性分配。
　　（一）A市土地利用年度计划指标管理的基本过程
　　其基本的运作模式如图1所示。第一步，年初国土资源部将用地年度计划指标下达到A市；第二步，市国土资源管理部门组织市级几个主要部门对下一年度的土地利用情况进行预测并申报用地总量；第三步，市国土资源管理部门组织有关市级主要部门论证下一年度的社会经济发展趋势和用地情况，确定市统筹和区县分解指标的比例。第一次下达的指标是各自计划中的一部分；第四步，在中期检查考核的基础上，进行第二次指标的下达；第五步，年底国土部门对各市级部门和区县未利用指标无偿收回，或进行调剂，或被国土资源部无偿收回。
　　

　　　图1　A市土地利用年度计划指标管理的运作模式

　　（二）A市土地利用年度计划管理的基本流程
　　以2009年为例，土地利用年度计划的下达与执行的基本流程如表1所示。

表1 2009年A市土地利用年度计划下达与执行检查的基本流程

 　（三）A市土地利用年度计划的指令性无偿分配
　　以2010年为例，某市新增建设用地、土地整理开发补充耕地计划分解表如表2所示。这些指标都是无偿分解到有关部门和区县。

　 （四）A市现行土地利用年度计划管理模式的特点
　　1.土地利用年度计划指标统分结合。该模式的“统”体现在以下方面：（1）由市有关职能部门分解得到一部分市级项目用地指标；（2）国土部门留了一部分用于市级项目的不可预测性的用地指标；（3）国土部门根据中期检查，进行指标的统一调剂。该模式的“分”体现在以下方面：（1）市级用地指标主要分解到几个重要职能部门；（2）各区县的项目用地分解到各区县。
　　2.指令性分配。该模式的“指令性”体现在以下方面：（1）在初次分配时，将所有的指标依据指令性计划分配完；（2）在第二次分配时，依然将指标依据指令性计划分配完；
　　3.行政分配。在指标的分配过程中，根据有关法规政策，运用行政手段进行分配，没有借助市场机制。
　　4.无偿分配。在第一、二次指标分配时，用行政管理手段无偿分配，没有引入经济手段。
　　5.供给缺乏弹性。以区县为例，指标分解后几乎再没有调整的余地。体现在：一是如果指标不够，没有其他途径获得新增指标。二是如果所获得的指标超过实际需要，也只能无偿放弃或低效利用或再临时编报项目使用。三是市统筹中留的不可预见性指标量小，而且不敢轻易用于调剂。四是到年底时即使全市有调剂指标，也已经很难落实到项目。
　　(五)A市土地利用年度计划管理取得的成绩
　　1.形成了一套有效的运作机制和建立了“机器管人”的信息系统。A市建立了基于本市市情的土地利用年度计划管理机制，并且基于这种制度和先进的信息系统优势建立了“机器管人”的信息审批支持系统。以区县用地指标使用为例，其运作机制是：每年给各区县的用地指标下达后，形成各区县的用地指标库，由国土部门的大机系统统一管理；每年区县每次使用的指标，都自动从自己的指标库中减去，如图2所示；当自己库存中的指标为零或不足时，机器会自动“报警”，而且关闭本次申请；本次申请因为没有通过而不能拿到用地审批通过的签单，不能使用土地。各区县的指标不能随便改动，指标一经下达具有明显的历史记录，任何人不经一定程序的授权许可不能修改指标数据库。这种严格的机器管人制度，使用地审批严格按照程序执行、严格按照用地指标下达进行，并增加了审批的透明度和执行的公正性。

　　　　　 图2 A市某区（县）用地申请审批流程
　　2.土地利用计划管理成为土地参与宏观调控的重要工具。自2003年国家提出土地参与宏观调控以来，A市按照国家有关部门的规定进行了积极的探索，将土地利用计划纳入宏观经济调控的范畴，土地利用计划服务大局的力度在加大。土地利用年度计划的编报和使用，紧密配合了国家和该市的综合改革试验和国土资源管理的改革创新，变过去单纯的计划指标管理为服务大局的管理。
　　3.保压结合保障了社会经济的健康发展。土地利用计划管理就是通过有效的管理方式使土地供应能纳入土地利用计划调控的范围。因此，既鼓励有利使用，同时也控制土地出让规模，使土地利用计划的杠杆能对土地的供应起作用，做到能放能收，在宏观调控中起一定作用，并能真正体现把住土地“闸门”的作用。按保重点、分层次、保耕地、有利于整体效益的目标，分项目管理。土地利用计划管理通过用地类型的比例调整和产业用地指南使用，实现了有保有压的政策，保障了社会经济的健康发展，使“规划是龙头，计划是阀门”真正得到体现。
　　4.通过土地利用年度计划指标安排有效地提高了土地利用效率。通过指标安排，使土地管理部门更加有效地利用计划手段促进了相关部门和区县想方设法将有限的土地向高效益项目使用，提高了土地利用效率。
　　四、A市土地利用年度计划管理存在的根本性矛盾和原因分析
　　（一）土地利用年度计划管理存在的根本性矛盾
　　我们在调查中发现，A市土地利用年度计划管理中存在以下根本性矛盾：一是土地利用计划指标供不应求；二是土地指标被低效使用甚至闲置。
　　土地利用计划指标供不应求表现在总量上和结构上。一是从全市范围来看，每年全市的用地指标严重不足，这已经成为制约该市发展的重要瓶颈；二是部分区县用地指标不足；三是部分产业用地指标不足；四是某一时间点指标供应不足。土地指标被低效使用甚至闲置表现在总量和结构上。一是从全市范围来看，每年全市都存在用地指标被低效使用甚至闲置的现象，这不是哪个区县的问题，而是各区县普遍存在的问题；二是部分区县用地指标被低效使用甚至闲置；三是部分产业土地被低效使用甚至闲置；四是某一时间点指标用不完。
　　（二）土地利用年度计划管理存在根本性矛盾的原因
　　A市土地利用年度计划管理存在根本性矛盾的原因有客观原因和主观原因。客观原因有：项目用地客观上存在时间和空间上的非均衡性和不可预见性；影响项目用地的因素很多，有些是用地单位和管理单位难以准确把握的因素；用地项目调整关联因素多，周期比较长等。但主观上也存在一些问题，主要表现为：
　　1.指标的无偿指令性分配。指标无偿分配导致特别重视争指标而不重视对现有存量指标的高效利用。
　　2.土地利用年度计划指标的准确性和柔性不够。突出表现为：一是指标的分解理论依据不足；二是指标一经确定后优化配置的机制不完备，刚性太强，柔性不足。
　　3.土地利用年度计划指标考核未有效发挥作用。土地利用年度计划指标使用好坏，都没有得到有效的考核，也没有转变为下一年度的指标，出现批而未供、供而未用等现象。用地单位只要争取到指标，想方设法使用即可，即使低效使用，也使指标变成了现实，已经留在了本行政区域内或本行业，为以后的发展留下用地空间；实在用不完也没有关系，年底用不完指标被收上去也比指标紧缺好。于是有关主体的主要精力放在争指标上，而没有通过有效利用指标解决土地的供求矛盾。各主体内部既存在“哭指标不够”，又存在“严重的土地被低效使用甚至浪费的现象”。
　　4.土地利用年度计划与其他政策衔接还不完善。主要表现在：土地利用年度计划与土地储备计划、土地供应计划管理的协调性系统性还不完善；土地利用年度计划管理与土地利用规划、城市规划的衔接还有待于完善；土地利用年度计划政策与相关政策衔接性有待提高。
　　5.区县政府和公众的参与程度有待进一步提高。在计划编制阶段，主要靠编制部门和咨询机构。在编制过程中邀请市级有关重要职能部门积极参与，这是非常好的。但区县政府主要通过用地计划申报参与，在最后的讨论决策中没有参加；尚缺乏公众参与的环节与程序，公众参与度低会影响计划的公信力和计划执行的效果。
　　6.土地利用年度计划编制和执行的主体还不完善。传统意义上的土地利用计划，主要是有效控制农用地转用的速度和规模，有效保护耕地和基本农田，这一职能可以由国土部门单独完成。现在要求土地通过计划参与宏观调控，要求相关的重要部门必须配合编制土地利用规划，编制后得到市政府及有关职能部门的认可，并将之作为其他计划的重要组成部分和基础。在这种情况下规划和国土资源管理部门已经难以独立胜任该项工作。
　　7.土地利用计划管理的手段不足。目前土地使用制度正在深化改革，各种计划管理的调节手段还没有完全形成，相互之间也不够协调，还没有形成一个有机联系的统一体。另外，各种计划调节手段缺乏明确的法律规范，计划调节手段也缺乏权威性措施，土地利用计划还没有同其它经济措施相互配套，执行土地利用计划特别是土地整理开发计划没有相应的资金计划作保证，使土地利用计划实质上变成了一个软约束的计划。对土地利用活动大量增加并日趋复杂所产生的大量土地利用信息缺乏科学有效的处理与分析能力，大大影响了计划管理的质量，限制了土地利用计划管理工作的发展与提高。
　　五、完善A市土地利用年度计划的对策建议
　　为了解决上述矛盾，我们提出逐步实行指标的分类有偿分配制度，即逐渐地将经营性用地的指标资产化运作，同时市级政府采购区县土地发展权，形成采购和分配的有偿使用制度。为实现该目标，需要实现以下的制度创新：
　　（一）实现土地利用年度计划从部门计划向政府计划的彻底转变
　　在某市级层面，要实现土地参与宏观调控、实现土地利用年度计划的指标分配、实现土地利用年度计划指标的考核，必须将土地利用年度计划纳入市政府工作的重要内容，才能协调市级各部门和各区县，也才能使土地利用年度计划考核真正落到实处。
　　（二）科学分配用地指标
　　首先，科学确定统分比例。某市统一的用地指标由两部分构成：一是市级重点项目用地指标，具体由市级有关职能部门来管理使用；二是对不可预见性预留用地指标，由规划和国土资源管理局来管理使用。总体的原则是：优先确保市级项目。市级项目越多、越大，统的比例越高。其次，科学确定土地利用年度计划初次分配中市级统筹指标在各部门间的分配。再次，科学确定区县土地利用年度计划初次分配指标的构成比例。
　　（三）试行土地利用年度计划指标的资产化分类管理
　　土地利用年度计划指标的资产化分类管理就是将部分土地利用年度计划指标实行无偿分配，部分指标实行有偿分配。土地利用年度计划指标的资产化分类管理有其必要性。因为国土资源部要求探索新增建设用地计划基础指标的有偿调剂；土地利用年度计划指标资产化分类管理是解决争夺指标的重要措施；土地利用年度计划指标的资产化是解决用地指标与补充耕地地域分异的需要；土地利用年度计划指标资产化也是土地资产化的必然和可能；有些地方也在进行土地利用年度计划指标的市场化调剂试点［2］；土地利用年度计划发展权指标的市场化的实质是国外的土地发展权利的转移（Transferrable　Development Rights）。［3］土地利用年度计划指标资产化管理要遵循以下原则：与统分结合体制相适应的原则、体现差别化管理的原则、公平优先兼顾效率原则、渐进性原则。
　  （四）建立土地利用年度计划指标采购制度
　　第一要探索土地利用年度计划指标的采购机制。市政府采购土地利用指标的价格不得低于整理复垦耕地的价格。因为一般建设用地的条件都比新增耕地的条件好，根据级差地租理论，其应该高于新增耕地的成本。第二是采购的指标与当年本区县拟使用的新增建设用地的面积基本对应，因为采购的指标主要用于本区县的项目（包括国家级项目、市级项目和区县级项目）。第三是全市采购的数量以国家下达的新增建设用地总量为准，不主张超前采购。第四是采购的价格逐步市场化。第五是采购时的指标不应该分用途。不能让供地方因为用途的不同而低价供给土地，应该使其获得公平的供地收益。
　　（五）建立健全土地利用年度计划考核监管制度
　　建立对土地利用年度计划的考核监管制度，是《土地利用年度计划管理办法》的要求，也是下一年度计划编制的依据，同时也是加强土地宏观调控效率和加强监督管理的需要，是积累长期趋势分析数据的需要。考核集中在新增建设用地量和土地开发整理补充耕地量考核。新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。土地开发整理补充耕地应当不低于土地开发整理计划确定的指标。考核分为月度、季度、中期和年度考核。要加强土地利用年度计划执行考核结果的应用。通过考核促进下一年度计划的有效实施。
　  （六）加大土地利用年度计划指标制定中的公众参与
　　实现公众参与主要应做到：土地利用年度计划制订过程中，由市政府组织有关部门进行工作，扩大该项工作的部门参与度；吸收区县人民政府参与讨论；吸收独立性的专家参与；吸收其他社会公众参与。通过参与，使土地利用计划的制订更加科学；通过参与，使公众对其有更好的理解；通过参与，使公众对土地利用计划管理更好地实施监督。
　　［参考文献］
　　［References］
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　　M.Kaplowitz,　P.Machemer, and R．Pruetz .Planners’Experiences in Managing Growth Using Transferable Development Rights （TDR） in the United States.Land Use Policy，2008（25）：378~387.
　　R.Henger，K.Bizer.Tradable Planning Permits for Land-use Control in Germany.Goettingen：Land Use Economics and Planning Discussion Paper，2008（1）.
　　（作者单位：王克强，上海财经大学公共经济与管理学院教授，博导，上海200433；刘红梅，上海师范大学商学院教授，上海200234；胡海生，上海财经大学公共经济与管理学院博士生，上海200433）

Research on the Land Annual Planning System at Provincial Level in China

Wang KeqiangLiu HongmeiHu Haisheng

　　［Abstract］Land annual planning system　has been a macroeconomic controlling　method since 2003.It has the characteristics such as combination of centralization and decentralization,directive management and free distribution.However, this model has an irreconcilable conflict because on one hand the land quantity can not meet the demands among departments and counties,on the other hand there are a lot of low efficient uses of land at almost all departments and counties.In order to solve the problem and make it better,some reforms are needed,for example,to transfer from land administrative department planning to local government　planning.
　　［Key words］land annual planning system,combination of centralization and decentralization,capitalized management
　　［Authors］Wang Keqiang is Professor at School of Pubic Economy and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433;Liu Hongmei is Professor at Business School, Shanghai Normal University, Shanghai 200234；Hu Haisheng is Doctoral Candidate at School of Pubic Economy and Administration, Shanghai University of Finance and Economics.Shanghai 200433